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【ノルウェー】ノルウェーの保育施設:「一部の子どものため」から「すべての子どもの普遍的権利」へ (1)

クリスティン・ホルテ・ハウグ氏(オスロ・アーケシュフース大学准教授)
ジャン・ストロー氏(オスロ・アーケシュフース大学准教授)

2016年1月22日掲載

要旨:

本稿は3部構成となっており、第1部はノルウェーの保育施設についての紹介である。国の統計資料や政策における保育施設の目的、歴史的背景などを概説し、ノルウェーの保育施設の全体像を把握してもらう。

キーワード: ノルウェー, ECEC, 保育施設, 普遍主義, 福祉国家
English
編集部注: 本稿では、原文の"kindergarten(ノルウェー語でバルネハーゲ)"を「保育施設」と訳出している。バルネハーゲは、幼稚園の機能と保育園の機能を併せ持つ保育施設である。

はじめに

ノルウェーでは今日、多くの国民、政府機関、政治家、教育者、研究者、団体が保育施設の重要性を認めている。過去40年の間に、保育施設は一部の子どもをケアするものから、全ての子どもの普遍的権利へと拡大していった(ノルウェー教育・研究省 2009a, 2009b)。しかし、ノルウェーの国民や政治家が保育施設に関わるあらゆる課題について、同じ意見をもっているわけではない。むしろ、保育施設に子どもを通わせていない親に給付金が支払われるべきかの議論や、保育内容を問う議論など、保育施設の価値観や優先事項について、激しく議論されることが多い。本稿でご紹介するように、今日の保育施設は大きな課題を抱えている。特に、子育てのあり方については、ノルウェー政界でも最もよく議論されており、その結果、政界は保育施設および学校に注目している。

本稿では、ノルウェーの保育施設の歴史や現況について概説する。保育施設とは、北欧諸国に共通する福祉国家政策の一部として組み込まれているものとして捉えている。エスピン=アンデルセン(2006:168)は、これを「社会民主主義的」政策と位置づけ、普遍主義と脱商品化の原則の上に成り立っていると説明している。当然のこととして扱われているが、これが今日のノルウェーの保育施設のもっとも典型的な特徴ともいえる背景である。

第2部では、保育施設の教員の基準、その研究に関連する課題について解説する。また、保育施設の数量的側面(保育施設の数)に対し、質的側面(保育内容や目的)に焦点を当てた議論も二つばかり紹介する。特に後者は現在の政府白書の中心的なトピックであり、「ノルウェーの保育施設の質」(ノルウェー教育・研究省 2009b)として特に注目している。

ノルウェーの保育施設に関するデータ

園児の数: 283, 000人
1~5歳児の就園率: 約 90 %
1週間の平均在園時間: 35時間
保育施設数: 6,469
運営形態: 私立 約 50 %、公立 約 50 %
保育施設職員数: のべ 88,800人 (71,600人/年)
保育施設教員のうち養成教育を受けた職員の割合: 約 33 % (3人に1人)
前日保育の平均保育料: NOK 2,297[日本円約30,300円] (年収 NOK 500,000[日本円約660万円]の世帯の場合)

出典: ノルウェー中央統計局(SSB) 2012年統計値

政府発刊資料

  • 保育施設法第64号(2005年6月制定、2006年1月施行)
  • ノルウェー教育・研究省による保育施設の役割とカリキュラムのための枠組み計画 (2011年)
  • 政府白書 第41号 (2008~2009年)「幼児教育の質」
  • OU 2012:1 Til barnas beste. Ny lovgivning for barnehagene (PDF) (保育施設関連政策の改正を提言する政策提案書)
  • ノルウェー教育・研究省によるNasjonal forskrift om rammeplan for barnehagelærerutdanning (保育施設教員養成に関する規制およびカリキュラム) (2012年)
ノルウェーの保育施設:概観

ノルウェーの保育施設は5歳児までを対象とし、国の教育システムに組み込まれている。保育施設の利用は任意だが、6歳以上の子どもは義務教育の対象となる。ノルウェーの教育政策の基柱は、幼児や若者が居住地、性別、社会的・文化的背景、特別支援の必要性にかかわらず、平等な教育を受けられる権利を保障することにある。ノルウェーの公教育は全て無料で受けられるが、保育施設の費用は親が負担する(ノルウェー教育・研究省 2011a)。

今日のノルウェー社会では、保育施設は全ての子どもにとって有意義なものであると考えられ、ほぼ全ての子どもが保育施設に通っている。2011年の調査では、5歳以下の子どもの89.5%、3~5歳に限れば96.5%が保育施設に通っていることが明らかになっている(SSB 2012)。

過去40年の間に、育児は社会的責任として認められるようになり、現在では、保護者にとって保育施設は、子どもを育てる上で当たり前のものになっている。今日では、1歳未満の子どもは両親が世話をし、3~5歳の子どもは保育施設に通わせるのが最善であると、ノルウェーの大人は考えているということが分かっている(Ellingsæter and Gulbrandsen 2003)。1979年の調査では、子どもは保育施設に行かない方がよいと考えている保護者は全体の12%であったが(Ellingsæter and Gulbrandsen 2003)、1992年および1996年の追跡調査では2%に減っている。保護者が子どもを保育施設に行かせたいと考える主な理由は二つ。一つは、子どもが保育施設に通うことで両親が仕事を続けることができること、もう一つは、大人の管理下で安全な環境のもと、他の子どもたちと過ごすことは子どもにとってプラスになると考えているからである。

なかには子どもを保育施設に行かせないと決めている保護者もおり、たいていは経済的理由や価値観の違いによる(NOU 2012:1)。義務づけられている保育施設の月謝を払いたくない親もいれば、就学前の子どもは親と一日中一緒に過ごすべきと考え、その選択の自由を望む保護者もいる。また、子どもを幼いうちは規則に縛られた生活やストレスのかかるような生活から守らなければならないと考え、できるだけ長く子どもを家庭にとどめたがる保護者もいる。

2005年、ノルウェー政府は保育施設の月謝が一定額を上まわってはいけないと定め、毎年、補助金を国家予算に組み込んでいる。通常、第二子は月謝の30%減額、第三子以降は50%の減額を受けることができる。ノルウェー統計局によると、2010年の保育施設の月謝の最低平均額は1,573ノルウェー・クローネ (日本円約20,750円)、公立保育施設の一人当たりの月謝の最高額は2,297ノルウェー・クローネ(日本円約30,300円) (SSB 2012)であった。食費やその他の費用は含まれない。通常、月謝は11か月分払い、最終月(たいてい7月)の1か月は夏休みとなる。

全国の保育施設の99%が週5日運営をしており (SSB 2012)、通常、一日10時間開園している。これは2010年の調べで、保育施設全体の89%の保育施設の実態であり、そのほかの園の開園時間は4~18時間であった。保育施設職員の80%が午前10時から午後2時まで勤務し、朝8時半以前または午後3時半以降に働く職員の数は少ない。

2011年の調べでは、子どもが保育施設に通う時間は週平均35時間で、41時間以上通う子どもは全体の20%以下となっている(SSB 2012)。

保育施設の定員数については、ノルウェーでは現在に至るまで議論の的となっている。統計によると、保育施設の職員一人当たり、3歳までの子どもについては平均3.4人、3歳以上の子どもについては5.5人をみている(NOU 2012:1)。大半の保育施設では、1クラス13~18人の子どもで構成されている。クラスの規模を決定する要因はいくつかあるが、通常は子どもの年齢でクラスの規模が決められる。平均値で、低年齢児のクラスは平均12.4人、高年齢児のクラスは平均18.6人で構成されている。

保育施設の約50%は私立である(SSB 2012)保育施設が、公立・私立にかかわらず、同じ法律および枠組みが適用される。

保育施設法:目的

2005年に制定された保育施設法には、保育施設に配置されるべき職員数や運営方法について厳格に定められている。教育・研究省は2006年、保育施設の教育内容や役割について規定した枠組みを制定した(2011年に改正)。保育施設法の目的条項では、以下に示すように、保育施設の基盤となる社会的使命と基本的価値観が述べられている。

第一条(目的)

保育施設は、各家庭の良き理解と協力を得ながら、子どもが必要とするケアと遊びを確保し、学びと人格形成を促進し、子どもの全人的な発育の基礎となるべきものである。保育施設は、知的自由、無償の愛、寛容、平等、連帯を提唱するキリスト教的および人道的遺産と伝統の基本的な価値観(人間の尊厳や人間性など)を礎とする。この価値観は異なる宗教や信仰に共通してみられ、人間の権利に深く根差したものである。

子どもは創造性、好奇心、探究心を育んでいかなければならない。子どもは、自分自身や仲間、自然を大切にすることを学び、基礎的な知識とスキルを身につけなければならず、年齢と能力に応じて社会に参加する権利がある。

保育施設は、子どもに対し信頼と尊重の念をもって接し、幼少期の本質的価値を理解することが必要とされる。保育施設は、子どもが楽しく遊びかつ学ぶことの幸せと喜びを与えられる場所であり、また、共同生活を営み友情を育てるために魅力的で安全な場所でなくてはならない。保育施設は、民主主義および平等を尊重し、あらゆる形の差別をも退けなくてはならない。

保育施設は、子どもが一市民としての人格形成(ノルウェー語でdanning) *1を行うための重要な手段であると考えられている。保育施設法第一条で述べられているように、子どものこのプロセスに必要な要素は、身体的・知的発達、遊び、身体的活動、学び、人格形成、参加である。保育施設が子どもが自ら遊べる可能性を確保しつつ、教育的狙いのある大人主導の活動と両立させようと探っているのは、非常に興味深い挑戦である。これについては後述する。

歴史的背景

ノルウェーにおける保育施設の歴史は19世紀に遡る *2。保育施設の原型は養育院(ノルウェー語でbarneasyl)であり、最初の養育院は1837年にトロンハイムで設立された。養育院は貧しい子どもを対象としており、ノルウェーで、こうした子どもを救済することは、人道的思想を色濃く示す、ヨーロッパや北アメリカの慈善事業の伝統の一環とみなされていた。当時、子どもは影響を受けやすい性質をもっていると考えられ、貧しい子どもに投資することは、長い目でみて社会に資することになると考えられた。養育院の主な活動は、教育、宗教、道徳面のしつけのほか、職業訓練的な教育、つまり芸術や工芸などの制作活動であった。

養育院では訓練と学習は二つの別のものとして行われるようになっており、その中には子どもを飽きさせないように遊びや娯楽も取り入れられた。(中略) 最年少の子どもは座って遊び、年長の子どもは授業を受けるようになっていた。(Balke 1995:76).

1840年代後半になると、3歳以下の子どものためのクレッシュと呼ばれる託児所が出現するようになった。これは、ノルウェー国外における保育の発展、特に1844年にパリで初めての託児所が設立されたフランスの影響を受けている。当時の託児所は、生計をたてるために働かなくてはならない未婚の母をもつ子どもたちを対象としていた。こうした養育院や託児所は、次第に保育園や保育施設として変化していった。

19世紀半ばになると、ドイツの教育者フリードリッヒ・フレーベルの影響を受けた最初の保育施設が設立された。保育施設を意味する「キンダーガーテン(子どもの庭)」という言葉は、隠喩のようにも取れる。つまり、「庭」においては子どもの成長や発達、学びのために望ましい条件がそろっている。この考え方は、今日に至るまで、乳幼児保育施設がどうあるべきかという我々の考え方に大きな影響を及ぼしてきた(Furu, et al. 2011)。フレーベルは、子どもは運動機能と知能の両方の発達を促す刺激を受けるべきであると主張していた。これは新しい保育のあり方を示したもので、かつて重視されていた教育的指導は遊びの指導へ、職業的訓練は身体的、社会的、情緒的なスキルを育てる訓練へと変化していった。こうした幼児教育における思想的基盤は、今日のノルウェーの保育施設でも健在で、子どもの個性や子ども時代の大切さ、また、遊びや楽しみを子どもの発達の重要な要素と捉えている。

保育施設では母親レベルの知識以上のものが必要とされると認識されるようになったことから、今度は新しい教育施設が誕生した。保育施設教員の資格を整備していく中で、いくつかの養成学校が出現した。当初は女性による私立の施設であったが、後に政府による公営となった。

20世紀後半になるとノルウェーの保育施設は加速的に発展した。ノルウェーにとって1920~1970年代は福祉国家形成の時代でもあった。保育施設に関する初めての国レベルの規定は第二次世界大戦終結後の1945年に成立した。この時期は、社会民主主義の労働党政権の支配下にあり、国の再建、楽観主義に特徴づけられるような時代であった。こうした時期から1975年頃まで、保育施設は手続きや設置計画にのっとり運営されていたものの、拠りどころとなる法律はなかった。

1975年はノルウェーの保育施設のあり方を規定する初めての法律が制定された年で、ノルウェーの保育施設史における分岐点である。国内で急速に増えていく保育施設と膨大かつ断片化した規定への対応を迫られた結果であった。1975年の保育施設法制定によって、ノルウェーの保育施設は新たな発展段階を迎えた。この法律の制定時は、全国の子どもの7%しか保育施設に通っていなかった。ノルウェーの大陸棚で発見された石油によるオイルマネーと好景気に支えられ、この新しい法律により保育施設は大きく拡大した。また、当時の社会民主主義政府は保育施設の改革に大いに意欲的であった。

1975年以降、保育施設に対する国の関与が大きくなると同時に、一般市民の保育施設への関心も高まっていった。保育施設法は制定当初から幾度か改正されたが、その骨子は大きくは変わらなかった。例外は1983年の改正で、保育施設の教育方針が変更された。1995年の改正では、国定カリキュラムとして保育内容が規定され、6歳児の就学が義務化された。現在の保育施設法は2005年に施行されたものである。2010年には、教育方針が再び変更され、2011年に国定カリキュラムに反映された。

2009年1月1日、全ての子どもに対し保育施設に通う権利が法的に保障された。この改革は、保育施設を教育システム全般により密接に連携させる意図があった。政府はこの改革で、子どもが6歳になった時点で確実に就学準備ができているよう図ったほか、少数民族の子どもに関する問題も特別に取り上げた。調査の結果、少数民族の家庭のなかには、就学時にノルウェー語を満足に話すことができない子どもがいることが明らかになったからである。また、改革のもう一つの目的は女性の社会進出を支援することであった。

このような数多くの法律や規定の改正は、ノルウェーにおける保育施設の強い立場を示しており、また、ノルウェー社会の変化に合わせて保育施設の目的や保育内容も対応させるべきだという認識の表れでもある。今日の保育施設は、長期的および短期的な展望において、子どもやその両親、コミュニティ、労働力向上や国の発展にとって非常に重要な社会的施設と考えられている。保育施設は、容易ならぬ深い社会的使命を背負っており、子どもにとって自己表現と学びの機会を与えられる場でもある。それはつまり、教育システムへと自ら踏み出す第一歩であり、人生の重要な本質的価値を見出すステージである。また保育施設は、労働力の確保、特にノルウェー女性の社会進出において、重要な機会を提供する社会福祉の一環ともみなされた。

前述したように、ノルウェーの保育施設は、ヨーロッパや北米における幼児教育の発展に影響を受ける一方で、福祉国家モデルとしての理念と合致するように発展してきた。以下の4点は、ノルウェーにおける保育施設の目的や運営方針に代表される福祉国家モデルの特徴である (Korsvold 2005)。

  1. 社会平等主義による平等を目指す
  2. 全ての子どもは、普遍主義のもとに、同じ教育システムに組み込まれる
  3. 学校機関から独立した存在として、教えることより遊びに重点を置く
  4. 「家庭」をモデルとする

ノルウェーの保育施設の発展においては、その献身的および具体的な働きから女性が重要な役割を果たしてきた。女性は、政府が保育施設に関与するはるか昔から積極的に関わってきた。私立の保育施設と公立の保育施設、家庭と学校、教育と保育の狭間に位置する新しい領域で、女性の熱心で創造性のある活動は、保育施設への知見のみならず、女性の地位向上にも、大いなる知見をもたらしてきた(Korsvold 2005)。女性ならではの知見や活動は、社会の動向や進展にあわせて変化し、そうした発展は保育業界にも反映されてきた。とはいえ、最初の養育院がノルウェーで設立されて150年以上経った今もなお、この国の保育施設教員の90%が女性であることは、一考に値する。


  • *1 ノルウェー語の「danning」は教育的概念を表す言葉であるが、これに相当する英語が存在しないため、翻訳するのが難しい。ドイツ語の「Bildung」が国際的に普及しているが、「formation」という単語がノルウェー教育法の英訳版で使用されていることから、保育施設法の翻訳版にも採用されている。
  • *2 歴史的背景は、以下を参考とした: Balke 1995; Furu, et al. 2011; Korsvold 2005.

  • 参考文献

    • Balke, Eva (1995). Småbarnspedagogikkens historie. Oslo: Universitetsforlaget.
    • Backe-Hansen, Elisabeth (2009). Å sende bekymringsmelding - eller la det være?
      En kartlegging av samarbeidet mellom barnehage og barnevern.
      Nova-rapport nr. 6/09
    • Beck, Christian W. (2012). Barnehageeksperimentet. Kronikk i Klassekampen 27. April 2012
    • Bjerkestrand, Mimi (2012). Kor viktig er barnehagen i Noreg? Artikkel på nettstedet Verdens fineste stilling ledig - bli førskolelærer.
    • Drange, Nina (2012). Omsorgen for barna i velferdsstaten. PhD-thesis. Universitetet i Stavanger.
    • Ellingsæter, Anne Lise & Gulbrandsen (2003). Barnehagen - fra selektivt til universelt velferdsgode. Nova-rapport 24/03
    • Esping-Andersen, Gösta (2006). Three Worlds of Welfare Capitalism. In: Pierson, Christopher and Castles, Francis G. (eds.): The Welfare State Reader. Cambridge: Polity Press. Second Edition
    • Furu, Anne, Marit Granholt, Kristin Holte Haug & Marit Spurkland (2011). Student i dag. Førskolelærer i morgen. Bergen: Fagbokforlaget.
    • Haug, Kristin Holte & Theo Koritzinsky (2011). Isolert fra fellesskapet. Hovedinnlegg i Dagsavisen 27.mai 2011.
    • Korsvold, Tora (2005). For alle barn. Oslo: Abstrakt forlag AS.
    • NBF (2012): Nordisk barnehageforskning.
    • Norwegian Ministry of Education (2005). Kindergarten Act - Act no. 64 of June 2005 relating to Kindergartens. The Lovdata Foundation.
    • Norwegian Ministry of Education and Research (2009a). Factsheet. The most important messages in White Paper No 41 (2008-2009) Quality in ECEC.
    • Norwegian Ministry of Education and Research (2009b). St.meld. nr. 41 (2008-2009)
      Kvalitet i barnehagen
      (White Paper, Quality of Kindergartens in Norway). (PDF)
    • Norwegian Ministry of Education and Research (2011a). From kindergarten to adult education.
    • Norwegian Ministry of Education and Research (2011b). Framework plan for the content and tasks of kindergartens (PDF). Laid down by the Ministry of Education and Research 1 March 2006, amended by Regulation 10th of January 2011 No. 51
    • Norwegian Ministry of Education and Research (2012). Nasjonal forskrift om rammeplan for barnehagelærerutdanning (Eng.: National regulations/curriculum on kindergarten teacher education).
    • Norway.no (A website set up by Norwegian national authorities with information in English about regulations on kindergartens)
    • NOU 2012:1 - Til barnas beste. (Green paper suggesting changes in the legislation relating to kindergartens)
    • RCN (2012): The Research Council of Norway
    • Statistics Norway (SSB) (2012)
    • UNICEF (2008): The Child Care Transition. A league table of early childhood education and care in economically advanced countries, UNICEF Innocenti Research Centre: Florence.
    • Østrem, Solveig, Harald Bjar, Line Rønning Føsker, Hilde Dehnæs Hogsnes, Turid Thorsby Jansen, Solveig Nordtømme & Kristin Rydjord Tholin (2009). Alle teller mer. En evaluering av hvordan Rammeplan forbarnehagens innhold og oppgaver blir innført, brukt og erfart. Rapport nr. 1/2009. Tønsberg, Høgskolen i Vest fold.

筆者プロフィール
Kristin_Holte_Haug.jpg クリスティン・ホルテ・ハウグ(オスロ・アーケシュフース大学准教授)

オスロ・アーケシュフース大学、応用科学部、教育・国際学科の准教授。幼児教育教師プログラムで教育学およびICT教育を教える。主な研究課題は児童福祉とICT教育で、特にデジタルストーリーテリングに強い関心をもつ。これらの分野について数冊の書籍と論文を発表。児童福祉活動においては10年の経験を有する。
Jan_Storoe.jpg ジャン・ストロー(オスロ・アーケシュフース大学准教授)

児童福祉指導員として訓練を受け、幼児や若者を対象としたケア(主に住居問題)において30年の経験を有する。現在、オスロ・アーケシュフース大学、応用科学部、社会科学科の准教授を務める。過去に、保育から成人期への移行、社会教育学、その他の研究題目で5冊の書籍と複数の論文を発表している。
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